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试点3年，集体土地建租赁住房艰难探路

2020/11/16 11:25:10 来源：中国房地产报

全国首个开工建设、入住的集体土地租赁住房项目——成寿寺社区

对于住房租赁市场来说，最近有两个令人振奋的好消息：一个来自中央政策层面，近期发布的“十四五”规划建议中明确，“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”；另一个来自市场层面，北京市集体土地建设租赁住房取得新进展，继成寿寺集体土地租赁住房后，位于丰台区花乡的又一个集体土地租赁住房项目于近期入市，总共可提供房源约3130间。截至9月底，北京市已有39个集体土地租赁住房项目开工，可提供房源5.3万余间。这对于集体土地建设租赁住房的各方参与主体来说，不仅从政策层面获得了信心，也从实操层面收获了宝贵的经验。

自2017年8月国土部、住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》至今，试点城市从13个扩容到18个，从项目选取到落地运营，集体土地建设租赁住房在不断突破制度枷锁、市场阻碍和资金掣肘，一路走来可谓艰辛。

集体土地建设租赁住房探路清障

2017年，十九大报告明确了“坚持房子是用来住的、不是用来炒”的定位，提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。在此背景下，利用集体土地建设租赁住房成为推动用地制度改革、增加保障房供给的一项重要举措。2017年8月，国土部、住建部联合发文，确定北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市为利用集体土地建设租赁住房首批试点城市。2019年1月，福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市获批试点，试点城市扩容到18个。尽管试点城市申报踊跃，试点方案完备，目标明确，但集体土地入市并非一路坦途。

首先是法律障碍。未修订之前的《土地管理法》对农村建设用地的流转采取限制和保留的态度，集体建设用地的性质和流转都缺乏法律制度层面的保障，现行的《物权法》也并未专设针对农村集体经营性建设用地的权利体系。这些因素无疑成为农村建设用地流转的障碍。

其次是集体土地流转造成地方政府和农村集体间的主体冲突。农村集体经营性建设用地入市改变了地方政府与农村的利益分配机制，一定程度上冲击了地方政府的利益，造成地方政府在推动集体经营性建设用地流转方面并不积极。

第三是集体土地入市的流转对象不明确，对公益性还是经营性用地难以界定，这种定性不清晰造成土地流转踟蹰不前。尽管阻力重重，但是构建城乡一体的土地市场、加快集体土地入市是大势所趋，各种制约因素也在被一一破解。

2019年8月，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了新修订的《土地管理法》，并于2020年1月1日实施。新的《土地管理法》删去了“从事非农业建设必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”的规定，对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。这就意味着农村集体经营性建设用地入市的法律障碍宣告破除。

2020年4月，国家发改委出台《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中针对土地市场进一步明确了“建立健全城乡统一的建设用地市场”。操作方法将包括：出台农村集体经营性建设用地入市指导意见，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围等，同时建立农地入市的增值收益分配制度。

此次在“十四五”规划建议中明确提出，要健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。在“推进以人为核心的新型城镇化”这一章节提出，“有效增加保障性住房供给，完善土地出让收入分配机制，探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”。将“完善土地出让收入分配机制”置于“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”之前，意味着“十四五”期间将着力解决土地收入分配机制问题，这也是推动集体土地入市的重要前提。